本期嘉賓：

 

孟曉蘇　1998年房改課題組組長、中房集團(tuán)理事長

 

宋會雍 上海中原研究咨詢部總監(jiān)

 

郭凡禮 中投顧問產(chǎn)業(yè)研究部經(jīng)理

 

崔新生 CCVI中國價(jià)值指數(shù)首席研究員

 

編者按：

 

今年以來，上海、北京、廣州和深圳等諸多一線城市屢現(xiàn)“地王”。地王頻出背后，土地財(cái)政成為隱形推手。

 

審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，在抽樣調(diào)查的18個(gè)省會和直轄市中，有17個(gè)承諾以土地出讓收入來償債，比例高達(dá)95%，但與此同時(shí)，2012年6000億元的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。那么，在地方債不斷高企的背景下，地方政府靠“賣地”還債能撐多久？

 

現(xiàn) 狀

 

“地王”輪番上場

 

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，上半年全國306個(gè)城市共交易土地1500多宗，土地出讓金達(dá)1.13萬億元，同比大幅增長六成

 

“萬科堅(jiān)持不拿地王這個(gè)原則。”萬科總裁郁亮6月底對媒體發(fā)表了一通感慨，“我們寧可餓著，也要退出這種瘋狂游戲。”

 

話音剛落，地王卻頻頻“花落”萬科。從6月底到現(xiàn)在，萬科先后在上海、廣州和重慶拿下了3處“地王”，合計(jì)支付的款項(xiàng)超過100億元。其中，7月3日，經(jīng)過323次加價(jià)，萬科以48.7億元的價(jià)格拿下了張江高科技園區(qū)一處地塊。

 

7月4日，雅戈?duì)栆越咏?億元的價(jià)格拿下了寧波市鄞州區(qū)姜山鎮(zhèn)的國有建設(shè)用地使用權(quán)。此前在今年5月，雅戈?duì)栐嫌?jì)花費(fèi)19億元拿下了寧波的4處地塊。

 

不止是市場大佬萬科和以做服裝出生的雅戈?duì)?，近期的市場中，業(yè)界密集地看到了不少地產(chǎn)公司獲得地王的消息，且大都溢價(jià)很高。最新的案例是，據(jù)報(bào)道，“7月11日，上海閔行區(qū)梅隴新中心A街坊地塊被中海地產(chǎn)集團(tuán)有限公司以總價(jià)37億元拿下，成交樓面價(jià)為18739元/平方米，溢價(jià)率達(dá)到115%。至此，中海地產(chǎn)成為閔行區(qū)的新地王。”

 

但光鮮的地王背后，不是沒有風(fēng)險(xiǎn)。一方面，在“錢荒”、銀行信貸收緊的情況下，業(yè)界擔(dān)心房企到底有沒有資金和實(shí)力支付如此巨額的交易金。另一方面，有消息顯示，有關(guān)部委正在加大對閑置地的處置力度。國土資源部副部長胡存智近日對媒體表示，當(dāng)前的土地市場存在著供地者和用地者達(dá)成“默契行為”的情況，通過違規(guī)出讓等手段，導(dǎo)致大量土地囤積在用地者手中，長期不開發(fā)或開發(fā)不足，“目前國土部已經(jīng)選擇了可能存在違規(guī)情況的‘特殊’地塊284宗，在相關(guān)省市的協(xié)助下，正在對這些地塊進(jìn)行調(diào)查分析”。

 

事實(shí)上，“地王”的背后，受益的或許永遠(yuǎn)是依賴土地財(cái)政的地方政府。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，上半年全國306個(gè)城市共交易土地1500多宗，土地出讓金達(dá)1.13萬億元，同比大幅增長六成。其中，北、上、廣三地經(jīng)營性土地出讓金已接近去年全年的水平。即便地王最終流產(chǎn)，也能收繳巨額的滯納金。

 

話題一

 

土地財(cái)政扮演啥角色

 

政府通過賣地獲得巨額收益，但由于缺乏監(jiān)管，賣地收益分配不公，對于教育、醫(yī)療、社會保障不能達(dá)到應(yīng)有的投資額度

 

“人人喊打”的土地財(cái)政并非天生就這么可惡。一個(gè)被大家忽視的理想“路徑”是，土地財(cái)政可通過土地出讓金獲取公共事業(yè)的發(fā)展資本，也能集中納稅人的財(cái)富，通過轉(zhuǎn)移支付，投入到開發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共配套設(shè)施之中。

 

事實(shí)上，這一點(diǎn)在官方文件中早就有涉及。比如，2011年8月2日，財(cái)政部就聯(lián)合教育部發(fā)布《關(guān)于從土地出讓收益中計(jì)提教育資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確“土地出讓收益中計(jì)提的教育資金，將成為各地計(jì)算財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的重點(diǎn)來源，各地通過招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓獲得的土地出讓收益，扣除支付的征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出等費(fèi)用后，取得土地出讓凈收益后，其中的10%需用于教育支出”。

 

然而，實(shí)際操作中，在不少二、三線城市，業(yè)界聽到的聲音往往是地方政府的“大干快上”，如越來越豪華的地方政府行政辦公樓宇、越來越高的地標(biāo)等。對此，甚至有觀點(diǎn)稱，“現(xiàn)在的土地財(cái)政就是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前的發(fā)展方式。形象地說，就是‘寅吃卯糧’。”

 

那么，土地財(cái)政在如今的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中和地方政府的財(cái)政體系中到底扮演了怎樣的角色？到底是有弊有利，還是有弊無利？抑或，到底是誰在期望著土地財(cái)政的長久不衰？

 

孟曉蘇：改革開放后，土地本身由無償劃撥變?yōu)橛袃斒褂?，這是一種進(jìn)步。地方政府依靠土地財(cái)政獲得的資金進(jìn)行區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善區(qū)域投資環(huán)境，提高了區(qū)域發(fā)展水平。但后來，地方政府出現(xiàn)了單純以地生財(cái)，出讓土地收入占政府收入比重過大，且政府沒有借鑒國外物業(yè)稅的經(jīng)驗(yàn)，造成了地方財(cái)政對土地的過分依賴。這兩年在一些地方，土地稅收占到了地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。

 

尤其是，欠發(fā)達(dá)城市和新興地區(qū)由于沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為支撐，又急需發(fā)展資金，“土地財(cái)政”更是成為政府收入主要來源。

 

宋會雍：土地財(cái)政可讓區(qū)域超前發(fā)展。但土地財(cái)政的弊端更明顯，尤其是在監(jiān)管方面。比如，政府通過賣地獲得巨額收益，但由于缺乏監(jiān)管，賣地收益分配不公，對于教育、醫(yī)療、社會保障不能達(dá)到應(yīng)有的投資額度。同時(shí)，因?yàn)楸O(jiān)管缺失，造成“政績工程”頻出，滋生了貪污腐敗。粗放的土地財(cái)政管理模式，還使得地方政府養(yǎng)成了“花錢如流水”的習(xí)慣。而由地價(jià)推升的高房價(jià)更成為重點(diǎn)民生問題。

 

郭凡禮：任何事物都有雙面性，土地財(cái)政在某種程度上也有其好的一面，但是就目前實(shí)際情況來看是弊大于利。其有利一面主要集中在土地財(cái)政緩解了部分地方政府財(cái)政緊張的情況，對一些地區(qū)缺乏自然資源、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，沒有特色和競爭力的企業(yè)來說，土地財(cái)政十分重要，開發(fā)房地產(chǎn)在某種程度上也帶動了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)或者經(jīng)濟(jì)的一時(shí)繁榮。

 

話題二

 

能否撐起地方債

 

土地資源有限、國家宏觀調(diào)控不放松，土地財(cái)政將逐漸退出舞臺。轉(zhuǎn)變地方政府對土地財(cái)政的依賴還在于轉(zhuǎn)變頂層制度設(shè)計(jì)

 

據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，今年第一季度房地產(chǎn)交易帶動地方財(cái)政收入增速明顯，收入達(dá)到17428億元，同比增長13.7%，但同期的中央財(cái)政收入14606億元，同比則下降0.2%。

 

而據(jù)報(bào)道，“2010年底，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來償還，而現(xiàn)在，部分地區(qū)這一比例已經(jīng)超過一半，地方政府債務(wù)償還高度依賴于土地收益；與此同時(shí)，土地出讓收入增幅在下降，部分地方政府的土地收入越來越不能滿足償債需求，償債壓力正進(jìn)一步加大。”

 

清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心主任李稻葵近日更是直言，土地財(cái)政是“當(dāng)前沖擊我們金融體系安全的一個(gè)核心問題”。他具體解釋，銀行現(xiàn)在有自己的風(fēng)險(xiǎn)管理體制，但是必須要看系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)來自于哪里？來自于整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)最大的風(fēng)險(xiǎn)就是土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)”。

 

那么，在清晰可見的地方債重壓面前，中國的土地財(cái)政還能支撐多久？

 

孟曉蘇：首先，還是要客觀地看待地方債問題。地方債是最近四、五年形成的，資金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成了大量的良性資產(chǎn)，改變了一些地方一窮二白的狀況。我們要看到地方債產(chǎn)生的合理性。同時(shí)，地方債修建的基礎(chǔ)設(shè)施，有一些配套的設(shè)施沒有跟上，這個(gè)時(shí)候如果上樓撤梯，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就難以推進(jìn)，造成資源浪費(fèi)，因此原有的基建還不能停。在債務(wù)壓力加劇，土地財(cái)政收入下滑的狀況下，必須尋找新的出路。顯然，一次性的土地財(cái)政是不可持續(xù)的，也無法滿足。

 

郭凡禮：土地財(cái)政難以有持續(xù)性，這與地方政府出賣土地的模式有很大的關(guān)系，一次性長期合同，當(dāng)期受益，后續(xù)無望，對地方經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展缺乏有效支撐。土地資源有限、國家宏觀調(diào)控不放松，土地財(cái)政將逐漸退出舞臺。轉(zhuǎn)變地方政府對土地財(cái)政的依賴還在于轉(zhuǎn)變頂層制度設(shè)計(jì)，改變對地方政府政績考核方式等來促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

 

崔新生：地方債根本不會對土地財(cái)政構(gòu)成壓力。首先，在實(shí)業(yè)、制造業(yè)低迷的情況下，地方政府的收入來源只能限于土地出讓金等所謂土地財(cái)政的收益，及外部的招商引資。這種情況短期內(nèi)難以改變，且地方政府的執(zhí)政思維也不會完全改變。其次，中國地方債根本不會構(gòu)成太大威脅，因?yàn)橥顿Y的主體——中央政府的信用評級完全能得到保證。即便最終地方政府真的出現(xiàn)了破產(chǎn)，也留有“豁免”這條后路。

 

話題三

 

如何改變“賣地成癮”

 

未來地方財(cái)政收入應(yīng)該是依靠自身的存量土地創(chuàng)造財(cái)富，不能再單純依靠低價(jià)收地、高價(jià)賣地，這樣一種剝奪農(nóng)民的方式籌集資金

 

在土地財(cái)政面前，地方政府往往會成為外界討伐的對象。不過，財(cái)政部科研所所長賈康在2011年曾發(fā)表觀點(diǎn)稱，“土地財(cái)政”不能完全責(zé)備地方政府，完善的分稅分級體制的建立有利于土地財(cái)政問題的解決。

 

“現(xiàn)在很多地方政府的短期行為跟制度沒有配套到位有關(guān)，土地財(cái)政便是典型的例子。”賈康當(dāng)時(shí)說，“從國際經(jīng)驗(yàn)對比來看，實(shí)施分稅制的地方政府，其主要支柱財(cái)源也是不動產(chǎn)，但卻有規(guī)范的房地產(chǎn)稅，即物業(yè)稅。”他認(rèn)為，如把這個(gè)制度推出去，地方政府有了穩(wěn)定的支柱財(cái)源，就會專心致志地優(yōu)化本地投資環(huán)境，改進(jìn)提升公共服務(wù)質(zhì)量。

 

這實(shí)際上從一個(gè)側(cè)面說明了，解決土地財(cái)政和“賣地癮”，不僅要地方政府自覺關(guān)注這個(gè)問題，斬?cái)嘤l(fā)套牢的土地財(cái)政、政府收益、開發(fā)商及銀行獲利的利益鏈，也要更高層級的行動。

 

那么，具體來看，解決“依賴土地財(cái)政”的難題，到底要涉及哪些領(lǐng)域的改革？

 

孟曉蘇：首先要進(jìn)行金融機(jī)制改革，引進(jìn)金融工具，依靠REITs做緩沖，用REITs來化解地方債。REITs可以幫助政府將固定資產(chǎn)售賣給社會資金，政府可以選擇反租繼續(xù)使用。中國的存量資金巨大，以保險(xiǎn)業(yè)為例：它的資金年收益率是3.7%，而REITs在國外最低的收益率也在7%到8%，利用這個(gè)證券化工具，一方面盤活了資金存量，提高了資金利用效率，另一方面又可以重新恢復(fù)地方政府的融資能力，緩解地方債壓力。

 

將地方債轉(zhuǎn)化為社會資金持有，通過這個(gè)方式就可以將社會存量資金轉(zhuǎn)化出來。打個(gè)比喻就是小伙子愁娶，大姑娘愁嫁，我們需要搭一個(gè)鵲橋，或者說建立一個(gè)非誠勿擾的平臺，讓資金方和持有物業(yè)的地方政府在平臺上牽手。REITs作為基金又可以上市流通，又會起到充實(shí)資本市場，激活股市的作用。

 

除了金融方面的改革，房產(chǎn)稅的改革也將會是重點(diǎn)。地方的土地財(cái)政，在房產(chǎn)稅出臺前，不能硬性取消，地方政府需要財(cái)政來源。土地財(cái)政用于的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是群眾生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須的，房產(chǎn)稅可以逐步地替代土地財(cái)政。不過，征收房產(chǎn)稅也要逐步推進(jìn)，不能一蹴而就，一刀切。

 

未來地方財(cái)政收入應(yīng)該是依靠自身的存量土地創(chuàng)造財(cái)富，不能再單純依靠低價(jià)收地、高價(jià)賣地，這樣一種剝奪農(nóng)民的方式籌集資金。

 

郭凡禮：房地產(chǎn)市場歷來是“調(diào)而難控”，中央和地方政府的利益不統(tǒng)一，調(diào)控措施難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的效果，最后發(fā)揮根本性作用的恐怕還是在于市場自身規(guī)律調(diào)節(jié)，但目前放任樓市發(fā)展必然是一個(gè)巨大隱患，因此政府強(qiáng)調(diào)消費(fèi)、調(diào)結(jié)構(gòu)就在于化解風(fēng)險(xiǎn)，減少對房地產(chǎn)的投資，加快對土地財(cái)政改革。

 

話題四

 

擴(kuò)內(nèi)需

 

能否成改革契機(jī)

 

雖然改革土地財(cái)政是必要的，但在進(jìn)一步完全完善分稅制及其他配套舉措，乃至中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之前，相關(guān)方面改革的速度或不會太快

 

最近，市場中最熱的詞莫過于“李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”。按投行巴克萊資本的理解，“李克強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的具體政策會將中國推向“臨時(shí)硬著陸”，即未來3年，中國的季度經(jīng)濟(jì)增速會降至3%，在那之后，中國經(jīng)濟(jì)應(yīng)能迅速反彈。最終，在未來10年內(nèi)保持每年6%到8%左右的經(jīng)濟(jì)增長。換一種說法，就是擠水分、調(diào)結(jié)構(gòu)、簡政放權(quán)、布局城鎮(zhèn)化等。

 

事實(shí)上，據(jù)新華社5月14日報(bào)道，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上說，要實(shí)現(xiàn)今年發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，“靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大，還必須依靠市場機(jī)制”。

 

這些種種強(qiáng)調(diào)擴(kuò)內(nèi)需的舉措和先前投資驅(qū)動為主的方式都有所不同。而這是不是也會成為改變對土地財(cái)政過于依賴的契機(jī)？

 

郭凡禮：國家對土地財(cái)政進(jìn)行整改，若能夠取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，對樓市最明顯的改變可能是開發(fā)商拿地價(jià)格的下降，同時(shí)結(jié)合整改的深入，各種稅費(fèi)的減少，建房成本有所下降，因此地價(jià)對房價(jià)的助漲之力將下降，房價(jià)持續(xù)上漲的壓力增大。相對而言，一二線城市住房供需缺口大，除非人口流動、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局有所調(diào)整，否則短期內(nèi)難以改變高房價(jià)的現(xiàn)狀。

 

崔新生：擴(kuò)內(nèi)需的同時(shí)，還是要保證中國經(jīng)濟(jì)的增長。這意味著，中國經(jīng)濟(jì)未來仍不得不需要“三駕馬車”中投資來拉動經(jīng)濟(jì)。進(jìn)而，這將在一定長的時(shí)間內(nèi)保證土地財(cái)政的地位。因此，可以預(yù)計(jì)的是，雖然改革土地財(cái)政是必要的，但在進(jìn)一步完善分稅制及其他配套舉措，乃至中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之前，相關(guān)方面改革的速度或不會太快。

 

話題五

 

切割土地財(cái)政

 

能降房價(jià)

 

要想真正調(diào)控樓市，使房價(jià)趨于穩(wěn)定，還是要將房地產(chǎn)市場拉回正常的需求軌道，而不是成為追求投資回報(bào)的炒作商品

 

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心區(qū)域研究部副研究員馬慶斌最近表示，土地財(cái)政的病根在于兩點(diǎn)，一是“寅吃卯糧”——“今天把樹種了，至于說5年后樹死不死，后面政府或后面的老百姓有沒有更多債務(wù)上的承擔(dān)，它是不會考慮的，即風(fēng)險(xiǎn)在于沒有責(zé)任的歸屬”。

 

其次，土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)就在于房價(jià)。一方面，房價(jià)越來越高，老百姓買不起房，民怨越來越大。另一方面，商業(yè)越來越萎縮，“比如超市，包括很多老百姓創(chuàng)業(yè)平臺較低的那些，小的商業(yè)現(xiàn)在都干不下去了，實(shí)際上背后都是因?yàn)榈貎r(jià)過高導(dǎo)致的房價(jià)過高，房價(jià)過高以后就使租金過高”。

 

江蘇的一位小型房地產(chǎn)開發(fā)商負(fù)責(zé)人也多次在和《國際金融報(bào)》記者聊天時(shí)直言，“不要問房價(jià)為什么這么高？首先，要查一下這塊地的地價(jià)到底有多高？我們開發(fā)商交了多少稅？”

 

那么，如地方真的不再那么迫切地依賴土地財(cái)政，房價(jià)就會趨于穩(wěn)定？

 

孟曉蘇：影響房價(jià)的因素，第一是供求關(guān)系，第二是結(jié)構(gòu)，第三是通貨膨脹。房價(jià)的高低走勢，業(yè)內(nèi)通常說短期看供求，中期看結(jié)構(gòu)，長期看通脹。所以不能簡單地說地價(jià)高，房子就貴。并且，房價(jià)高指的是商品房價(jià)格高，商品房與保障房應(yīng)該分開，不能混為一談。關(guān)系民生的保障房建設(shè)，主要依靠政府地價(jià)收益的資金，同時(shí)，商品房建設(shè)費(fèi)用有很大一部分是拆遷費(fèi)用，以及建保障房的補(bǔ)償費(fèi)用。

 

宋會雍：地價(jià)對于房價(jià)的影響是直接的，但不是決定性因素。在以投資為主的房地產(chǎn)市場當(dāng)中，房價(jià)越漲，房地產(chǎn)市場越火熱，投資客涌入炒房形成房地產(chǎn)泡沫。因此，要想真正調(diào)控樓市，使房價(jià)趨于穩(wěn)定，還是要將房地產(chǎn)市場拉回正常的需求軌道，而不是成為追求投資回報(bào)的炒作商品。

 

郭凡禮：地方政府對于土地財(cái)政的依賴，造成弊端很多。包括對于地價(jià)的抬高和加劇樓市房市的泡沫化。土地財(cái)政遭受打壓后，在一定程度上，會讓地價(jià)的上漲有所收斂。

 

但最關(guān)鍵的是，地方政府依賴土地財(cái)政是站在自己的利益角度上，因此在沒有轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長模式，沒有找到新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)之前，打壓土地財(cái)政這個(gè)目標(biāo)很難完成。