在2013年全國(guó)土地日到來(lái)前，國(guó)土資源部土地爭(zhēng)議調(diào)處事務(wù)中心主任孫英輝在接受新華社記者專訪時(shí)說(shuō)，土地管理法等法規(guī)在改革發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的保障作用。隨著憲法、物權(quán)法觀念深入人心，要保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須改變重行政管理、輕民事權(quán)利的土地管理方式，制訂作為土地基本法的土地法，需求迫切，時(shí)機(jī)成熟。

 

包括土地管理法在內(nèi)，我國(guó)現(xiàn)行國(guó)土資源法律體系，改革以來(lái)有效支撐了經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，支撐了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二的沖刺，更支撐了耕地紅線基本穩(wěn)固。但也要看到，土地管理法重在“管理”，目的是強(qiáng)化行政管理，偏重于行政規(guī)范而疏于民事規(guī)范，強(qiáng)調(diào)行政管理較多而明晰民事權(quán)利和義務(wù)較少。當(dāng)前，圍繞征地拆遷等土地問(wèn)題糾紛、穩(wěn)定事件層出不窮，土地問(wèn)題高居全國(guó)上訪案例之首，歸根到底在于現(xiàn)行土地管理方式不適應(yīng)日益增加的大量民事物權(quán)調(diào)整需求。進(jìn)行征地制度改革、保障農(nóng)村土地權(quán)、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，不能沒(méi)有土地法支撐。

 

事實(shí)上，改革開(kāi)放初期為適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制訂的土地管理法，雖經(jīng)多次修改，未改變應(yīng)急性行政法性質(zhì)，無(wú)法為現(xiàn)在一些重要的制度安排提供法理依據(jù)。如國(guó)家土地督察制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地物權(quán)實(shí)現(xiàn)等重要法律關(guān)系等。整合各類用地管理，出臺(tái)涵蓋全部土地及其各種權(quán)利的土地法，已成為有識(shí)之士和社會(huì)各界共識(shí)和大勢(shì)所趨。

 

重行政管理、輕民事權(quán)利，形象地說(shuō)就是土地管理方式的“官本位”?，F(xiàn)在改革發(fā)展最大障礙是產(chǎn)權(quán)特別是土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，這已經(jīng)成為沖出改革深水區(qū)繞不過(guò)的頑固堡壘。制訂土地法，能有效突破土地產(chǎn)權(quán)界限模糊、主體模糊、地位模糊“三個(gè)模糊”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革破題。由于現(xiàn)行土地管理法屬于經(jīng)濟(jì)法范疇，主要服務(wù)于規(guī)范行政管理行為，使市場(chǎng)外不經(jīng)濟(jì)因素大量滲入，造成國(guó)有資產(chǎn)流失和土地資源閑置、浪費(fèi)。我國(guó)的土地政策和房地產(chǎn)調(diào)控，長(zhǎng)期存在短期措施多，改革政策少；行政措施多，法治規(guī)范少；監(jiān)管措施多，經(jīng)濟(jì)辦法少等，也同土地法缺位相關(guān)。在土地市場(chǎng)調(diào)控方面增加經(jīng)濟(jì)、科技和法律調(diào)控手段，突出市場(chǎng)配置、突出主體作用、突出法律規(guī)范，離不開(kāi)土地法創(chuàng)造制度紅利。

 

由于發(fā)展階段特點(diǎn)，盡管規(guī)定了各種土地權(quán)利，土地管理法的核心是行政管理，而非保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)。隨著改革開(kāi)放進(jìn)入新時(shí)期，加快土地等重點(diǎn)領(lǐng)域立法，已成當(dāng)務(wù)之急。立法規(guī)劃是國(guó)土資源法律體系重要組成部分，目的是解決立法沖突和防止法律碎片化。當(dāng)前要加緊制訂國(guó)土資源立法規(guī)劃，可以從低層級(jí)、小范圍起步，同時(shí)加快推動(dòng)立法部門(mén)啟動(dòng)和推進(jìn)國(guó)土資源基本法立法進(jìn)程，首先是將土地法納入立法規(guī)劃，全面推進(jìn)立法前期工作。