盡管已經(jīng)上報(bào)全國(guó)人大待審的《土地管理法(修正案)》草案將對(duì)農(nóng)村土地征收相關(guān)制度、補(bǔ)償做出重大調(diào)整。不過(guò)，十八大之后，作為全國(guó)土地主管部門(mén)的國(guó)土資源部，在深化土地改革方面，似乎要走得比“提高征地補(bǔ)償、完善征地程序”更遠(yuǎn)。
目前，國(guó)土資源部已經(jīng)下發(fā)通知，要求在年底之前對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)頒證的情況進(jìn)行驗(yàn)收檢查。該部門(mén)的內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示，截至2012年10月，全國(guó)農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證覆蓋率已經(jīng)達(dá)到86%。而農(nóng)村土地確權(quán)則是在土地領(lǐng)域深化改革的技術(shù)性基礎(chǔ)上進(jìn)行的。
按照此前制定的規(guī)劃，在十八大閉幕之后，國(guó)土資源部將開(kāi)展《土地管理法》新一輪修訂前期準(zhǔn)備和研究工作。在新一輪修訂當(dāng)中，將包括加大耕地保護(hù)力度、農(nóng)村土地制度改革、政府土地收益改革、存量用地制度改革等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，范圍也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)此次修訂。
急查確權(quán)
“我們正在按照國(guó)土資源部的要求，自查自治區(qū)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作的情況，在自查的基礎(chǔ)上，部里面還要抽查。”12月5日，廣西壯族自治區(qū)國(guó)土資源廳一位不愿具名的官員向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者透露，這是國(guó)土資源部在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一部署的工作。
目前，國(guó)土資源部已經(jīng)下發(fā)《農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果檢查驗(yàn)收辦法》(下稱(chēng)“辦法”)。要求各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市按照“辦法”的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證的情況進(jìn)行驗(yàn)收核查。同時(shí)，國(guó)土資源部還為這一工作設(shè)定了時(shí)間表。
廣西、天津、山東等多位地方國(guó)土廳局官員均向記者表示，本次國(guó)土資源部為驗(yàn)收檢查設(shè)定的時(shí)間還是比較“緊急”的。在土地確權(quán)頒證最重要的地級(jí)市、縣級(jí)政府層面，要求必須在2012年12月31日之前完成核查。此后再由省級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)一核查驗(yàn)收。
2011年底，國(guó)務(wù)院為國(guó)土資源部劃定了農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證的工作期限。要求在2012年必須完成所有農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作。所謂確權(quán)頒證，即是對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的擁有者進(jìn)行明確的使用權(quán)登記，并頒發(fā)法律憑證。這項(xiàng)工作是圍繞“保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益”進(jìn)行的土地制度深化改革的技術(shù)基礎(chǔ)。
國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)顯示，截至10月底，全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證率為86%。其中廣西、天津、海南、安徽等省的確權(quán)頒證覆蓋率已經(jīng)超過(guò)95%。全國(guó)其他各地方的進(jìn)展也順利。“到年底的時(shí)候，全國(guó)應(yīng)該能夠完成。”一位國(guó)土資源部的官員向記者表示。
記者了解到，檢查通過(guò)如下方式進(jìn)行——縣級(jí)自查、地市級(jí)驗(yàn)收、省級(jí)檢查和國(guó)家級(jí)抽查，組織工作由同級(jí)加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)，具體檢查驗(yàn)收范圍和比例由同級(jí)加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室匯總考核，結(jié)合實(shí)際情況，按村、組或面積、宗地?cái)?shù)確定。
登記為先
天津市國(guó)土資源局一位官員向記者表示，從全國(guó)的情況看，農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記、頒證工作的工作量確實(shí)比較大，因此，國(guó)土資源部給予地方的口徑是“優(yōu)先以確權(quán)、登記”為最低底線的。
按照國(guó)土資源部為農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證設(shè)定的工作流程，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作主要包括三個(gè)環(huán)節(jié)：確權(quán)、登記、發(fā)證。國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，確權(quán)登記是法律依據(jù)，而證書(shū)是相應(yīng)的法律憑證，二者有差別。尤其對(duì)于集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證能不能全覆蓋，應(yīng)當(dāng)主要衡量是不是進(jìn)行了確權(quán)和登記。
“主要是完成了確權(quán)和登記，對(duì)于農(nóng)村集體土地的權(quán)益情況，以及相關(guān)的土地存量狀況，都有比較全面的掌握和了解。”山東省國(guó)土資源廳的一位官員向記者表示。而這一基礎(chǔ)信息的了解和掌握，則是進(jìn)一步在土地領(lǐng)域進(jìn)行深化改革的“技術(shù)性基礎(chǔ)”。
記者了解到，在確權(quán)、登記工作完成后，各級(jí)政府即按照相應(yīng)比例進(jìn)行抽查和檢驗(yàn)。結(jié)合全國(guó)月度統(tǒng)計(jì)情況，經(jīng)測(cè)算論證后初步確定，市級(jí)驗(yàn)收外業(yè)不少于3%、內(nèi)業(yè)不少于4%，省級(jí)抽查外業(yè)不少于2%、內(nèi)業(yè)不少于3%。按此比例，地市級(jí)驗(yàn)收、省級(jí)檢查到縣一級(jí)，每個(gè)縣約80~150宗地，基本可行。
同時(shí)，考慮我國(guó)地域的差異性，有的地方行政區(qū)域面積大，但村組和宗地?cái)?shù)量少，如新疆；有的地方行政區(qū)域面積相對(duì)不大，但村組和宗地?cái)?shù)量大，如廣東和江蘇。因此，國(guó)土資源部規(guī)定地方可以結(jié)合實(shí)際情況，按照規(guī)定的比例，以村、組或面積或宗地?cái)?shù)為單位來(lái)確定檢查驗(yàn)收任務(wù)，沒(méi)有“一刀切”。
記者了解到，對(duì)于檢查驗(yàn)收的范圍，有地方提出以前的確權(quán)登記發(fā)證成果不應(yīng)當(dāng)按現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)檢查驗(yàn)收，但需要促進(jìn)規(guī)范。按照國(guó)土資源總規(guī)劃，依“新舊分開(kāi)、區(qū)別對(duì)待”的原則，這次檢查驗(yàn)收主要針對(duì)本次統(tǒng)一部署開(kāi)展的確權(quán)登記發(fā)證工作，以前的成果按照以前的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)兼顧進(jìn)行。
再修《土地管理法》
實(shí)際上，農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記之所以能夠引起從國(guó)務(wù)院到國(guó)土資源部的重視，在相當(dāng)大的程度上是由于這項(xiàng)工作是土地領(lǐng)域“深化改革”的基礎(chǔ)。而作為國(guó)土資源部，也一直在規(guī)劃、研究進(jìn)一步深化土地改革的可行路徑。
記者了解到，按照國(guó)土資源部的規(guī)劃和設(shè)想，在十八大之后，將啟動(dòng)《土地管理法》再次修訂的前期準(zhǔn)備和研究論證工作。此前，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)辦公會(huì)，討論通過(guò)了《土地管理法(修正案)》草案，并上報(bào)至全國(guó)人大待審。
不過(guò)，由于涉及過(guò)多敏感問(wèn)題，此次《土地管理法》只針對(duì)原有第47條征地制度的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行改革和調(diào)整，將安置和補(bǔ)償分離，并提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，國(guó)土資源部從2009年就開(kāi)始對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行準(zhǔn)備，當(dāng)時(shí)提出眾多的修改內(nèi)容并未納入此次修改之中。
“所以，才有了第二輪修改的前期準(zhǔn)備工作。”天津市國(guó)土資源局一位不愿具名的官員表示，在通報(bào)《土地管理法》修訂有關(guān)進(jìn)展時(shí)，政策法規(guī)司的一位高級(jí)官員就表示，在十八大閉幕后，著手對(duì)《土地管理法》進(jìn)行第二輪修改工作，將覆蓋更為廣泛的范圍。
記者了解到，所謂“更廣的范圍”包括，加大耕地保護(hù)力度、農(nóng)村土地制度改革、政府土地收益制度改革、存量土地使用制度改革等。這些工作的前期研究和論證、討論工作，將不日展開(kāi)。
“存量建設(shè)用地的改革，現(xiàn)有的土地管理法更多是對(duì)增量土地管理作了規(guī)定，而對(duì)存量土地開(kāi)發(fā)沒(méi)有相應(yīng)的管理方法。遇到管理的問(wèn)題一般是沿用增量土地的一些辦法，比如說(shuō)招拍掛，招拍掛用在增量土地上是不錯(cuò)，但存量土地上你也用招拍掛這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就值得商榷。”一位國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士表示。
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