5月26日的國務(wù)院常務(wù)會議，就加強地方政府融資平臺公司管理作出部署。而如何“分類清理規(guī)范融資平臺公司”，地方政府與中央政府職能部門間已似對壘。甚至有人擔心，過于嚴厲的治理政策，可能致經(jīng)濟于“二次探底”。

　　不過，一位省政府金融辦負責人向本刊記者坦言，在強調(diào)風險、清理規(guī)范的時候，“地方財政能愿意說嗎？肯定想趕緊(把項目)藏起來”。

　　既要防范地方財政金融風險，又須顧及地方已有及今后的政府投資，這是未來政策的平衡點。畢竟，解決建設(shè)資金問題，于地方政府是一項長期任務(wù)。

　　分類管理難點

　　分類清理的前提是搞清楚總量。這輪以政府投資為主的經(jīng)濟刺激之后，地方政府負債規(guī)模到底有多大，還是沒有正解。

　　除卻過去就有的外國政府、國際組織貸款、金融機構(gòu)借款和拖欠款等負債，2009年以來地方政府新增的負債主要包括，財政部代發(fā)的地方債，以及融資平臺的銀行貸款和城投債、中期票據(jù)和短期融資券。其中，前者屬于納入地方政府預(yù)算的顯性負債，后者則多是以地方政府擔?；虺兄Z方式存在的隱性負債。

　　根據(jù)財政部財政科學(xué)研究所所長賈康估算，2007年末，地方政府債務(wù)約4萬億元，其中，融資平臺債務(wù)約1萬億元。

　　融資平臺的銀行貸款余額，銀監(jiān)會的最新統(tǒng)計是7.38萬億元。粗略估算，2009年末，地方政府債務(wù)規(guī)模將接近11萬億元，相當于2009年地方本級財政收入的3倍。

　　一位大型國有銀行貸后管理部門負責人向本刊記者坦言，現(xiàn)在的難點在于，對融資平臺的定義不清，銀監(jiān)會7.38萬億元的數(shù)據(jù)，是在各家銀行對融資平臺貸款“口徑不一致、松緊不一”的情況下得出的。

　　“中央政府希望摸清底數(shù)是好的，但是最起碼要有一個統(tǒng)一的標準。”上述國有銀行貸后管理部門負責人透露，銀監(jiān)會聽取了幾家大行的建議后，有望近期發(fā)布統(tǒng)一地方融資平臺統(tǒng)計口徑的文件。

　　鵬遠資信評估有限公司評級總監(jiān)周沅帆認為，地方政府的融資平臺應(yīng)該分類管理，發(fā)債審批流程和償債方式也應(yīng)有所區(qū)別。這大致可分為三類，一類是有項目但幾乎沒有收益的公司，償債資金主要靠財政補貼，這類公司應(yīng)該發(fā)市政債或準市政債；第二類是有項目也有收益的公司，應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)為項目收益?zhèn)?；第三類是既無項目也無收益的公司，純粹是投融資平臺，可以考慮關(guān)掉。

　　對于不同類別的融資平臺債務(wù)，地方政府的償債責任也迥異。北方某省政府金融辦負責人向本刊記者提到，上述第一類公司是典型的政府平臺，財政可以負責還錢，而第二類是企業(yè)型的，其負債不能都算地方財政的責任。

　　政府角色嬗變

　　融資平臺負債之所以被籠統(tǒng)地視為地方政府債務(wù)，是因為這些公司都與地方財政有或明或暗、或松或緊的聯(lián)系。

　　周沅帆說，在城投債的評級中，要看公司的財務(wù)指標，但不是那么關(guān)鍵，也要看當?shù)卣c城投公司的關(guān)系，綜合分析給出評級。

　　融資平臺貸款和發(fā)債時，政府角色也充斥其中，最直接的是第一還款來源為財政補貼，如上文提及的諸城城投。

　　甚至有一些公司為債務(wù)提供增信的第二還款來源，也是建立在政府信用上。建行山東分行在融資平臺貸款“解包還原”中發(fā)現(xiàn)，乳山市城市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司1.8億元固定資產(chǎn)貸款的連帶責任保證單位，是同樣具有政府背景的乳山市國鑫資產(chǎn)管理有限公司。

　　在地方政府不能做償債承諾、也不能擔保的情況下，政府對融資平臺的支持態(tài)度只能通過“曲線救國”的方式體現(xiàn)，轉(zhuǎn)換成各種商業(yè)上合理可行的合同條款。“希望把地方政府和融資平臺的關(guān)系拉得越近越好，畢竟這些企業(yè)設(shè)立是為地方政府建設(shè)項目投融資。”中誠信國際信用評級有限責任公司高級分析師郭承來告訴本刊記者。

　　不過，評級公司對上述相關(guān)性過高的擔保增信方式的綜合評級不會太高，“最多取其中信用級別最高的一級，不會疊加增級。”郭承來說。

　　與一般的企業(yè)債一樣，城投債評級要考慮償債能力和償債意愿兩個因素，“往往償債意愿比償債能力更重要。”周沅帆說，城投債面向公眾發(fā)行，如果還款有問題，社會輿論壓力會很大。

　　郭承來說，多種把融資平臺與政府關(guān)系拉近的方式，也是為了確保“地方政府承認這個債務(wù)”，萬一出問題，地方政府會愿意花時間處理問題。

　　上述省政府金融辦負責人則認為，政府不能對企業(yè)有直接的擔保關(guān)系，也不能有間接的利益輸送關(guān)系，財政資金只能作為資本金注入公司，不應(yīng)以補貼的形式成為公司的收入。

　　風險幾何

　　由于對債務(wù)總量以及地方政府對這些債務(wù)負多大責任心中無底，在很多市場人士看來，地方政府債務(wù)像一個黑洞，令人擔憂而又無法把握。

　　銀監(jiān)會內(nèi)部人士透露，融資平臺的貸款債務(wù)率平均為97.8%。這一水平落在了90%-120%的國際警戒線區(qū)間之內(nèi)。部分城市平臺公司貸款債務(wù)率甚至超過200%。本刊記者從天津相關(guān)部門獲悉，截至2009年7月末，天津市的債務(wù)率超過300%，償債率為31%，也超過10%的國際警戒線。

　　不過，上述省政府金融辦負責人認為，以地方可支配財力為基礎(chǔ)得出的債務(wù)率和償債率，還不能完全反映地方政府的償債能力，因為可支配財力包括“社保、工資、醫(yī)療教育等的剛性支出，這些錢不能作為償債來源”。

　　商業(yè)銀行在衡量融資平臺貸款風險的實踐中，也發(fā)現(xiàn)了僅看財政可支配收入的局限性。上述國有銀行貸后管理部門負責人更關(guān)心的是，扣除剛性支出外，地方財政每年還能有多少余錢用于經(jīng)濟建設(shè)，“真正能用于償債的是這部分”。然而，這個關(guān)鍵數(shù)據(jù)無法從地方政府每年公布的預(yù)算報告中找到。

　　郭承來說，在城投債的評級中，會考慮建設(shè)性支出占總財政支出的比重，以及債務(wù)余額比建設(shè)性資金的倍率。

　　此外，還應(yīng)特別關(guān)注長期債務(wù)的情況，包括長期債務(wù)的比例，以及到期時間分布與地方財政收入是否匹配等。

　　多數(shù)地方政府向融資平臺注入的資產(chǎn)都包括土地，且地方政府對融資平臺負債的擔?；虻盅?，也依賴土地升值帶來的土地出讓收入。建設(shè)銀行河北分行相關(guān)部門的一位負責人此前接受本刊記者采訪時說，現(xiàn)在地方財政吃緊，銀行都希望有土地質(zhì)押，“將來寄希望于土地升值。”

　　4月下旬開始的房地產(chǎn)調(diào)控，似乎正在打破之前的美好預(yù)期。不過，一位評級公司資深分析人士認為，2009年房地產(chǎn)市場的案例證明，土地價值確實是存在的。

　　多位分析人士認為，對于大多屬于中長期負債的融資平臺貸款和城投債，不能僅以當前的地方財力來衡量其風險，而應(yīng)該在中長期的時間視野中考量。上述國有銀行貸后管理部門負責人說，融資平臺貸款的確有風險，但總體而言，如果時間拉長一點，全國性的骨干項目肯定沒有問題。

　　從長期規(guī)范發(fā)展的角度看，多位市場參與人士建議，對地方政府的負債余額或基于可支配建設(shè)性資金的債務(wù)率，進行上限管理。

　　上述國有銀行貸后管理部門負責人認為，確定負債余額或債務(wù)率，能對地方政府的舉債行為產(chǎn)生約束，在這個范圍內(nèi)，地方政府的承諾和擔保是受法律保護的，可以納入預(yù)算，超出這個范圍就不行。

　　結(jié)合中國地方政府的任期特點，上述省政府金融辦負責人建議，應(yīng)該明確本屆政府任期內(nèi)的總負債不能超過任期內(nèi)的總財政收入，否則透支未來幾屆政府的收入，后來者只能繼續(xù)透支了。

　　商業(yè)銀行已經(jīng)開始防范“新官不理舊賬”的風險。銀監(jiān)會內(nèi)部人士透露，監(jiān)管部門要求銀行推動地方政府在本屆任期內(nèi)履行還款責任，以避免脫逃償還責任。

　　也有人建議對融資平臺應(yīng)該采取更加市場化的管理方式。周沅帆認為，沒有必要規(guī)定負債限額，而應(yīng)該加強信息披露，公布融資平臺以及相關(guān)政府的負債總額，讓投資者自己作出選擇。

　　根本上看，地方政府建設(shè)資金不足是長期存在的問題。賈康一直呼吁，每一級地方政府有一級事權(quán)，還應(yīng)有合理的財權(quán)、稅基和舉債權(quán)。

　　地方債務(wù)問題未來的治本之道，應(yīng)考慮擴大地方財政預(yù)算的覆蓋范圍，把目前由融資平臺做、但事實上應(yīng)由政府負責的公共服務(wù)投資納入其中，并建立長期可持續(xù)的融資渠道。